有效合同，反悔违约

新闻回放

时代信报记者胡勇2007年4月30日报道：

2007年4月10日，本报以《农民自建房我的幸福谁作主》为题报道了重庆市巴南区一品镇永益村拆迁户自建房时，政府、建筑商与村民为取得“农民新村”建筑权进行的多方角力。4月12日，镇政府再次将拆迁户集中起来进行法规政策讲解时，与村民签约的建筑商也再次向外界亮出降价底牌，“不要钱我也要给村民建房。”随后与村民签订了价格更低的“建房合同”。

村民的两种角色

“就在同一个晚上，大家扮演了两种角色。”说这话时，村民吴昌金觉得可能会得罪人，“但我不怕，因为这是实话。”吴昌金所说的那个晚上就是2007年4月11日，当晚为了再次获得一品镇永益村38家拆迁户的支持，一品镇政府邀请了9名村民代表到镇政府座谈。

村民代表苏达学回忆说，在座谈会上，一品镇党委书记李威的态度很是诚恳，“他希望我们把态度定下来。”镇政府坦承，不让村民签约的建筑商余学模承建工程的原因，是“重庆林福建筑安装工程有限公司的前期工程投入已近百万元，余学模很难补偿这笔钱。”在与镇政府的沟通中，部分村民也开始担心：如此低价会不会让工程质量打折扣？

两个多小时的座谈，村民代表与镇政府最后达成一致：以230元至240元1平方米的造价，让政府签约的建筑商修建“农民新村”。

然而，就在镇政府与村民代表达成一致时，另一场表决又同时在永益村拆迁户的临时住处完成。

村民吴昌金说，当天晚上，余学模就来到拆迁户中，再次表明自己的态度：如果村民选择他来修建新村，他将再次把造价降低20元，“每平方米200元”。

余学模的再次降价让村民心动，就在村民代表还没有把座谈结果带回来村子时，就有30多户拆迁户与余学模达成了新的“承诺”———这是两个完全不同的结果，村民代表选择了镇政府，而一部分村民又选择了余学模。

很多村民的意见是：谁给出的价格少，新村就交由谁建。“农民永远看重的是成本，如果按照余学模少下来价格计算，相当于我一年多的收入。”吴昌金说。

让人头痛的承诺书

如此结果让村民代表苏达学感到很难堪。为了遵守与镇政府达成的协议，第二天，苏达学将2007年3月26日与镇政府签订的《关于农民新村建设有关问题的承诺》交给了镇政府，在这份有38家拆迁户签名的承诺书里，村民曾同意将新村建筑商交由政府选择，并确定了价格。

一品镇党委书记李威告诉《时代信报》记者，3月26日，当时双方在政府会议室商议后，得出了一个让“村民非常满意的结果”，村民现场就委托镇政府帮忙做了一份《承诺书》，“并不是以前村民所说是我亲自打印的。”李威说。《承诺书》起草之后，法院院长出身的李威对内容进行了仔细推敲，“其中没有一个字和一句话是对村民不利的。”

据透露，这份承诺书一直是苏达学在保管，后来村民选择了余学模修建新村后，有人阻止苏达学将这份承诺书交给镇政府，“为这事我们吵得几乎要动手”。迫于村民的压力，苏达学没有将承诺书交出，并声称把它烧毁了。

而如今，苏达学再次向政府上交承诺书，在村民中引发了异议，“他又让烧毁的承诺书复活了，不晓得他到底想怎么做。”吴昌金说。苏达学的行为使村民显得被动，这份承诺书被视为对村民“不利”的证据。

苏达学接受信报记者采访时说，承诺书是被烧毁了，“但总要留下几张，我觉得是该把这份承诺书交给镇政府的时候了。”在与政府多次的协商中，身为村民代表的苏达学觉得几次与政府毁约的那部分村民太过功利了。

在李威看来，因为有了之前村民对政府的委托行为和承诺，余学模与村民之前签订的建房合同根本无效。“从去年12月到任一品镇党委书记，我一直为这事头痛，村民总是在竞价中摇摆不定”。

建筑商大打价格战

李威向记者描述了“农民自建房”事件的缘起：2006年7月，一品镇政府根据拆迁户提出的要求，制定了拆迁户集中联合建房方案，要求群众自找工程承建单位。但是群众在长达4个月时间未能找到，然后又书面申请并同时与政府签协议，委托政府代找工程承建单位。

“一切都为了尽快将房子建起来，解决村民住房问题。”一品镇政府接受了拆迁户委托，于2006年11月确定由重庆林福建筑安装工程有限公司(以下简称重庆林福公司)负责承建，镇政府先后与拆迁户(其中4户未与镇政府签订协议)和承建方重庆林福公司签订协议，约定由重庆林福公司在四桥村七社墩子坡处修建房屋建筑面积约16000平方米，其中归还拆迁户约4000平方米，拆迁户承担的房屋价格为350元/平方米(实际建筑造价约550元/平方米，市场同类房屋售价约850元/平方米)，实际建筑造价与拆迁户承担的价差，由承建单位通过出售其他多余房屋获得的利润进行弥补。

合同签订后，承建方重庆林福公司开展了基础钻探和房屋设计及人员组织等工作。

2006年12月初，部分拆迁户和永益村村民余学模到镇政府，要求将拆迁户承担的建房价格由350元/平方米降至300元/平方米，并分别与余学模挂靠的重庆国强建筑公司签订了工程承包合同。“随后，余学模与政府打起了价格战”。

“其间，余学模还以给付误工工资、承担交通费、伙食补助费等为条件，让部分拆迁户分别到市、区上访，要求由余学模挂靠的重庆国强建筑公司来承建新村”。在李威看来，余学模这样做是没有道理的。更让他不能放心的是，“余学模早年曾在一品镇修建了几千平方米的违规建筑，个人信用度有待考量”。

“群众如对合同价格或其他部分条款有异议，可以通过协商进行适当调整，但是不能完全解除合同，否则将承担相应的法律责任。”李威说。

官民商三方僵持不下，致使李威感到心力交瘁。李威坦言，为了处理这起事件，上任几个月来他已“减肥”近10斤。李威仍然要扮演村民的说客，“说是要让他们依法依理做”。

尽管余学模紧跟紧随，但李威仍表示不能“示弱”：“他们签的合同太多了，按照《民法通则》和《合同法》的有关规定，为了尽可能地减少经济损失、解决遗留问题，镇政府在拆迁户委托的代理权限内行使确定承建单位的代理权，并且程序未违反法律的规定，也征得了拆迁户的书面同意。为此，镇政府仍将坚持这一立场。”

但事实并不容李威乐观。“95%的村民还是愿意找价格低的建筑商来建。”村民李朝荣说，只要余学模继续降价，村民就还有可能跟他签订合同。

针对民官商的多方角力，西南政法大学法学教授谭向北在接受《时代信报》记者采访时认为，问题的关键是：房屋属于自建房还是统建房。如果是自建房，那么农民与开发商签订的协议就是有效的；但是如果为了建设新房的整齐规范，农民委托了政府作为行为主体与另外的开发商签订了合同，农民与政府之间的委托协议，政府与开发商之间的建房合同就是有效的，同时农民与开发商自己签订的合同就不再具备法律效力。

“政府征地属于行政行为，在与农民签订的安置协议中一定要明确安置方法，到底是货币安置还是实物安置，应该尽量在拆迁协议上写清楚。这样才能找到建房的主体责任人是谁。”谭向北说。

在重庆率先开创联合建房模式的重庆联众置业公司总经理邱朝礼认为，一品镇政府和村民之间是协商关系，在邱朝礼看来，“30多户村民，肯定会锣齐鼓不齐，多种意见的混杂必然导致选择的分歧。只要政府在这方面没有牟利的意思，村民交由政府做或许更为妥当”。

然而在建筑商的竞争过程中，价格一路走低也让邱朝礼担心，“不能再低了，而政府主持这个工作的好处在于，能对质量进行监控，对农民新村的修建标也会按新农村的设计。”

邱朝礼认为如果在双方都没有妥协的情况下，镇政府可以考虑再由村民自由协调，在价格不能太低和太高的情况下，政府出面对工程进度和质量进行监管，或是让村委会出面协调，集中村民意见后，以民主的方式表决。邱朝礼说，“因为这个个案没有先例，很难从法规上给个彻底的解决之道，民主协商不失为上策。”

法律链接

《城市房屋拆迁管理条例》

第十三条　拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。

第十五条  拆迁人与被拆迁人应当在规定的搬迁期限内签订补偿、安置协议，协议应当规定补偿形式和补偿金额、安置房面积和安置地点及安置房质量、搬迁过渡方式和过渡期限、违约责任和当事人认为需要约定的其他事项。

《重庆市城市房屋拆迁管理条例》

第二十五条 拆迁补偿安置可以采用货币补偿方式，也可以采用与货币补偿金额同等价值的产权调换方式。
     除法律、法规规定的情形外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。
    《中华人民共和国民法通则》

第六十三条　公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。
　　代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。
　　依照法律规定或者按照双方当事人约定，应当由本人实施的民事法律行为，不得代理。

第六十六条　没有代理权 、超越代理权或者代理权终止后的行为， 只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。

第八十五条　合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。

《中华人民共和国合同法》

第八条　依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。

依法成立的合同，受法律保护。

第六十条　当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
　  当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
　    第六十一条　合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。

第三百九十六条　委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。
　    第三百九十七条　委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务。

刊后再评

本案中涉及到四方主体：镇政府、拆迁户、重庆林福公司、重庆国强建筑公司（余学模）。这四方主体的法律地位是：拆迁户与政府签订拆迁安置协议中选择联合建房方案，是自建房屋的开发方；镇政府是拆迁户的受托人；重庆林福公司是房屋建筑方；重庆国强建筑公司是希望承建方。四方主体之间的法律关系是：拆迁户委托镇政府代为聘请建筑商承建房屋，双方形成委托关系；镇政府受委托与重庆林福公司签订房屋建设合同，重庆林福公司与拆迁户形成建筑合同关系；部分拆迁户与重庆国强建筑公司（余学模挂靠单位）签订了工程承包合同，双方形成建筑合同关系。

分析了四方主体及法律关系后，再来看本案争议的焦点。本案争议的焦点是谁能够承建房屋，是重庆林福公司还是重庆国强建筑公司，即镇政府受拆迁户的委托与重庆林福公司签订的建房合同有效，还是部分拆迁户与重庆国强建筑公司（余学模挂靠单位）签订的工程承包合同有效。

镇政府接受拆迁户委托（其中四户未签字认可），与重庆林福公司签订建房合同，是在委托授权范围内行使代理权，由于四户未签字认可该合同效力存在部分瑕疵。合同签订后，重庆林福公司开展了基础钻探和房屋设计及人员组织等工作，四户未签字认可的拆迁户未明确提出反对或异议。根据《中华人民共和国民法通则》第六十六条：“没有代理权 、超越代理权或者代理权终止后的行为， 只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”因此，应镇政府与重庆林福公司签订的建房合同应为有效合同。根据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”第六十条　“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”该合同应全面履行，否则应承担违约责任。

签订合同后，根据自愿协商原则，可对合同进行补充或修改，拆迁户、镇政府与重庆林福公司达成协议，将拆迁户承担的造价由开始约定的350元/平方米下调到230元至240元/平方米，是对合同内容的部分修改，这也符合法律规定，是合法有效的。

再来看部分拆迁户与重庆国强建筑公司（余学模挂靠单位）签订的工程承包合同是否有效的问题。根据上述分析，镇政府与重庆林福公司签订的建房合同是有效的，重庆林福公司已合法取得房屋承建权，那么，就同一标的，在未解除承包权的情况下，是不能再次发包的，否则就是违反约定，构成违约。虽然部分拆迁户与重庆国强建筑公司签订的工程承包合同是双方真实意思表示，也不违反法律禁止性规定，该合同是有效的，但由于此前同一承包标的已有合法有效的承包合同，该合同是不可能正常履行的。对此，与重庆国强建筑公司签订合同的部分拆迁户应承担违约责任。对于合同不能履行的情况，重庆国强建筑公司和部分拆迁户在签订合同之前都是明知的，双方都有过错。

本案案情清楚，涉及到的法律关系也不复杂，造成现在官、民、商四方争执不下、应该履行的合同不履行，我们认为最主要的原因，一是镇政府在与重庆林福公司签订合同时，对于拆迁户承担的造价约定过高（承建方通过另外房屋取得利润太高）并未与拆迁户充分协商，未综合考虑拆迁户的成本与承建方的利润；二是拆迁户只顾自己减少成本，而不顾自己的行为产生的法律后果，对法律的无知或漠视。我们理解镇政府，其在本案中既要当好中间人，又要维护社会稳定，实属不易。本案还给我们一个启示，普法教育应加大力度，且刻不容缓。