一件国家赔偿案引发的法律困惑

谭向北 杜德俊

重庆民顺律师事务所  重庆

摘要：《中华人民共和国国家赔偿法》从1995年1月1日起开始施行到现在已近10年。但社会效果并不显著，立法价值并未完全实现。结合一件真实的案件，究其原因，出现在确认环节上，即：请求国家赔偿，必须先确认有关机关行为违法，未经确认，不能要求赔偿，确认违法又是由涉嫌违法的机关自身或者其上级机关进行，这种"自己当自己案件法官"的程序使得确认违法极其艰难。这是该法立法设计不周造成的。本文在指出这一法律缺陷时，又对如何完善提出了拙见。

关键词：案情；问题；困惑；解决。

《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）从1995年1月1日起开始施行到现在已近10年。然而，许多案件从法理上分析可以进入国家赔偿程序，但按国家赔偿法的规定却不能进入，更谈不上给予赔偿。可以说，这部法律本身存在一定的缺陷。笔者经历的一件国家赔偿案，就反映了这一法律缺陷所带来的困惑。

案情

2002年7月12日，重庆市渝中区人民法院以周德荣贩卖淫秽物品判处有期徒刑6个月，并于当天送渝中区看守所执行。同年7月15日周因伤病送重庆市少管所医院治疗，8月29日，少管所医院电话告知，周德荣患直肠癌死亡。

2002年8月29日，重庆市少管所医院对周德荣下达了《死亡通知书》，该通知书称：“渝中区看守所：病员周德荣因患直肠癌转移，全身衰竭，于2002年8月29日1点10分，终因呼吸循环衰竭抢救无效死亡。”2002年9月4日，渝中区检察院法医周琦对周德荣尸体进行尸检，作出了重庆市渝中区人民检察院渝中检技法鉴字（2002）第7号《检验报告》称：“结论：周德荣系患慢性淤血性脾肿大基础上，受钝性外力作用致脾脏破裂出血，导致失血性休克死亡。”

对于死亡原因的确定，在司法实践中，公认的是以尸检结论为死亡原因。少管所医院对于周患直肠癌死亡的结论，没有给出其病理原因。相反，尸检中并没有发现癌细胞转移的事实。同时，患直肠癌死亡的结论不能解释周在尸检时发现的“尸表检验见全身多处皮下出血及损伤，应为外力作用所致，尸体解剖检验见整个尸体呈重度失血貌”的现象。少管所医院对于“全身多处皮下出血及损伤，应为外力作用所致”，作出的口头解释是，因周烦燥，自己翻身、捶打所致。这一解释完全站不住脚，其理由是：1，翻身、捶打不可能伤及颈部及大腿内侧，而周这两处均有较重伤情；2，周天生双肢有残疾，经四川省南充市中心医院医疗鉴定，其上肢伸屈为45－125，为7级伤残，其下肢伸屈为30－110，为5级伤残，也就是说，周的双肢本身是弯曲状，不能如正常人一样伸屈，不可能用力打自己，更不可能致全身多处伤情。

因外力致死，在排除自残后，就是他人的行为所致。周德荣虽然是服刑人员，但其生命健康权仍受法律保护，不被任何单位或个人以任何理由侵犯，否则即为违法行为，应承担法律责任。周德荣在渝中区分安分局看守所服刑、少管所医院治疗期间，其生命健康权并不被剥夺，仍受到法律保护。因渝中区公安分局、少管所医院的过错，使周受伤致死，渝中区公安分局、少管所应承担国家赔偿责任。

问题

死者周德荣的亲属刘云华向两机关提出请求确认申请书，2003年3月10日，渝中区公安分局作出渝中公赔字（2003）第01号《不予确认决定书》，该决定书不予确认意见称：“周德荣患有直肠癌，在执行刑罚期间，无人殴打周德荣，周的死亡与我局无关，刘云华请求不符合《国家赔偿法》第15条规定”，并以此为由作出“确认我局不违法”的意见，拒绝国家赔偿。周的亲属不服这一决定书向重庆市公安局申请复议，该局维持了渝中区公安分局的决定。少管所则对于请求确认一事不予理采。向重庆市第一中级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，但该委员会认为不符合立案条件，决定不予受理。最后，刘云华又以两机关侵犯人身权为由，向渝中区人民法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼，但该院以本案属于国家赔偿不属该院主管为由，拒不收取本案诉讼材料，只是告知走刑事赔偿的国家赔偿程序，即先请求赔偿义务机关确认。于是，本案又走回到了原来的老路上，而这一程序显然走不通。

走完这些程序，本案的司法救济途经就终结了，除了向相关部门反映情况，周的亲属对于周的死亡，已不能用法律来主张公道了。为什么我们的国家赔偿法对一条人命不闻不问、无动于衷？

困惑

周德荣是服刑人员，在看守所或少管所被外力打击后死亡，作为管理机关显然在管理上存在过错。对于无端失去一条人命，给予国家赔偿，不仅仅是对其亲属的安慰，也是对国家机关可能存在的错误行为的一次纠正。但是，正是因为《国家赔偿法》本身存在的一些缺陷，使看上去理所当然的事，变成无法可依，不能得到主张。

 《国家赔偿法》对司法赔偿的程序规定的十分简略，该法第20条规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第15条 、第16条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求确认有本法第15条、第16条规定的情形之一，被要求的机关不予确认的，赔偿请求人有权申诉。”当事人请求司法赔偿，必须先确认有关机关行为违法，未经确认，不能要求赔偿。确认是进入实体赔偿的"入门证"，未获此"证"就不能实现赔偿。确认行为违法是请求国家赔偿的前提条件，同时也是请求权人获得国家赔偿的必经程序。根据现在的法律规定，确认违法基本上是由涉嫌违法的机关自身或者其上级机关进行。这种"自己当自己案件法官"的程序使得确认违法极其艰难。加上法律没有对确认期限作出规定，有关机关能拖则拖，确认程序往往成为当事人获得赔偿的梗阻。总之，赔偿请求人欲获赔偿是件极为不易之事。其核心问题，往往出现在确认这一关键环节上。主要表现为：
　　1?不予立案。根据国家赔偿法的有关规定，立案是受理确认的前提条件，请求从申请赔偿义务机关确认，而赔偿义务机关常常以各种理由拒绝立案，使确认人为搁浅。特别是处于侦查、监管期间，对被拘禁人施以刑讯逼供或以殴打等暴力行为造成身体伤害时，侵权机关为销匿证据，故意拖延、压制不予立案。
　　2?不予审理。审理的目的在于确认，一旦确认行为违法，侵权机关就要赔偿，利害关系不言自明，为此，赔偿义务机关对不得不立案的案件，采取不予审理的消极态度，使之无休止地拖下去。鉴于现有确认体制，如果说对赔偿请求，义务机关逾期不予赔偿，尚可向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定的话，那么有关逾期不予确认，对赔偿请求人而言，则成了"不治之症"。当事人哭诉无门。
　　3?不予承认。申请确认启用的是内部监督机制，它完全依靠侵权机关自律行为实现公正。客观事物是复杂的，赔偿义务机关对于非审理不可的案件，有时表现为积极采取对抗的方式确认其行为不违法，使本来应当纠正的违法行为划上一个合法的句号。当事人虽不服向上一级机关申诉，由于上下级监督系体属内部循环，加之特定的隶属关系，往往得不确认则不确认，最终不告了之。

国家赔偿法关于确认程序的法律规定十分简单、含糊且设计不周，致使在实务操作中赔偿义务机关避重就轻，久拖不认。由此，引发了人们对法律机制合理性的思考。从而，也使国家赔偿法立法价值在实践中大打折扣，进而损害了党和国家在人民群众中一贯倡导的实事求是、有错必纠的思想原则。

解决

问题出现后总需解决，而解决的核心当是重新定位、完善确认制度。
　　1  确认机关的设定。即指承担确认职权行为违法的主体。鉴于现行法律规定，设定确认机关时，应引进回避机制，改变现有确认体系。即赔偿义务机关因其侵权具有法律上的利害关系，不宜作为确认机关。其确认权应赋予其上一级机关，或另设机关统一确认，如可由纪检监察部门行使确认权。

    2  实行司法确认。即指赔偿请求人对国家机关不予确认或确认不服的，在一定期间内有权向人民法院提起司法确认，在请求确认时，可同时提出赔偿请求。对人民法院的确认结果或确定的赔偿数额不服的，可以向上一级人民法院上诉，施行二审终审。
　　确认机关为人民法院时，赔偿请求人不服可向上一级人民法院提起确认。
　　3  对于确认的提起人。我们认为，除本人外，其近亲属、委托代理人均有权向特定机关申请确认，确认机关不得拒绝。该类规定对被拘禁、监禁的人及时主张权利具有特别重要的意义。
　　总之，我们期望立法机关在完善国家赔偿确认制度时，科学构架，结合实际，方便操作，同时借鉴国外的先进立法技术，力求公正、合理。

作者：谭向北系西南政法大学法学专家，重庆安努律师事务所、中央台《新闻内参》编辑部法律顾问。

      杜德俊系重庆安努律师事务所律师。 

                                         2004年5月10日